La protección de los terrenos destinados a la producción de alimentos es un objetivo que difícilmente genera discusión. El problema aparece cuando esa protección empieza a cruzarse con las competencias que tienen los municipios para decidir sobre su propio territorio.
Ese es precisamente el punto que ahora deberá analizar el Consejo de Estado tras admitir para estudio una demanda contra la resolución que convirtió 3.393,47 hectáreas de Nemocón en Área de Protección para la Producción de Alimentos (APPA).
La cifra permite dimensionar el alcance de la controversia: el área protegida representa aproximadamente 34,55 % del territorio municipal. Y detrás de ese porcentaje existe una discusión que podría tener consecuencias sobre vivienda, desarrollo urbano, actividad económica y ordenamiento territorial.
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¿Qué está en juego con el APPA de Nemocón?
La demanda fue presentada por la Fundación para el Estado de Derecho (FEDe. Colombia) contra la Resolución 393 de 2025 del Ministerio de Agricultura, mediante la cual se formalizó la delimitación del APPA en Nemocón.
Los demandantes aclaran que su cuestionamiento no está dirigido contra la protección de los suelos con vocación agropecuaria.
La discusión jurídica está en otro punto: hasta dónde puede llegar el Gobierno nacional al establecer reglas sobre el territorio que también hacen parte de las competencias de las autoridades municipales.
Según la demanda, el Ministerio de Agricultura y la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) habrían excedido sus atribuciones al establecer un régimen detallado sobre los usos permitidos, condicionados y prohibidos dentro del área delimitada.
Una decisión que va más allá de los terrenos agrícolas
El alcance de las restricciones es uno de los elementos centrales del proceso.
De acuerdo con el expediente, la resolución tendría efectos sobre áreas de suelo suburbano, zonas de expansión urbana y proyectos de vivienda campestre.
Esto introduce una dimensión económica importante en el debate, porque las decisiones de ordenamiento territorial pueden incidir directamente sobre el valor, aprovechamiento y posibilidades de desarrollo de determinados predios.
También pueden afectar decisiones relacionadas con inversión inmobiliaria, proyectos productivos y planificación de largo plazo.
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La disputa por la autonomía de Nemocón
La Constitución asigna a los concejos municipales competencias relacionadas con el ordenamiento de sus territorios.
Por eso, uno de los argumentos de la demanda sostiene que la resolución nacional habría intervenido en facultades que corresponden al ámbito municipal.
La controversia no se limita, además, al mapa del APPA.
El expediente señala que el documento técnico asociado a la medida incluyó directrices relacionadas con el control urbanístico e instrucciones sobre posibles modificaciones al estatuto de rentas municipal, incluyendo tratamientos tributarios o exenciones para determinados predios.
Sin embargo, esto no es todo. La demanda también cuestiona la manera en que se desarrolló el procedimiento que terminó con la expedición de la resolución.
Los cuestionamientos al procedimiento
Los demandantes señalan posibles irregularidades durante las etapas de consulta, participación e institucionalización de la medida.
Entre los puntos expuestos ante el Consejo de Estado aparecen dificultades relacionadas con el acceso a la cartografía oficial y cuestionamientos sobre la publicación de los documentos definitivos.
También se plantea que la versión final del sustento técnico habría sido elaborada después de expedida la resolución.
Estos elementos serán relevantes para el análisis de legalidad que deberá realizar el tribunal.
Los puntos centrales de la demanda
En términos generales, la controversia reúne varios frentes:
- 3.393,47 hectáreas fueron delimitadas como APPA en Nemocón.
- El área corresponde al 34,55 % del territorio municipal.
- La demanda cuestiona el alcance de las facultades ejercidas por el Gobierno nacional.
- Se discuten posibles efectos sobre suelo suburbano, expansión urbana y vivienda campestre.
- También se cuestionan aspectos relacionados con la participación ciudadana y la documentación técnica.
- Los demandantes solicitaron como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de la resolución.
El giro que dio el Ministerio de Agricultura
La controversia adquiere un elemento adicional porque el propio Ministerio de Agricultura publicó posteriormente un proyecto de norma encaminado a derogar las APPA vigentes en Nemocón, Sopó, Cogua, Tenjo y Tabio.
La explicación planteada por el Ministerio está relacionada con posibles imprecisiones cartográficas, vacíos en los datos utilizados y diferencias entre el régimen de usos establecido y la realidad productiva de la Sabana Centro.
Esto significa que el escenario jurídico y administrativo ya no es exactamente el mismo que existía cuando fue expedida la resolución.
Pero hay una precisión fundamental: mientras una eventual derogatoria no quede formalmente en firme, la resolución cuestionada continúa produciendo efectos jurídicos.
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¿Qué deberá definir el Consejo de Estado?
El proceso puede terminar teniendo una importancia que trascienda el caso particular de Nemocón.
La razón está en que el Consejo de Estado deberá analizar la relación entre las competencias del Gobierno nacional y la autonomía territorial cuando una decisión sectorial termina afectando directamente la planificación y los usos del suelo municipal.
El resultado podría aportar criterios jurídicos para futuros conflictos relacionados con la protección de terrenos agrícolas, desarrollo urbano, vivienda, inversión inmobiliaria y ordenamiento territorial.
Por ahora, la demanda ya fue admitida para estudio y los actores del proceso deberán esperar las siguientes etapas antes de conocer una decisión definitiva.
Una medida cautelar que podría acelerar el impacto
Además de solicitar que se declare la nulidad de la resolución, la parte demandante pidió la suspensión provisional de sus efectos mientras se adopta una decisión de fondo.
Esta solicitud es distinta del fallo definitivo.
Por ello, el desarrollo del proceso tendrá dos asuntos que seguir: qué ocurre con la medida cautelar y cuál será, finalmente, la decisión del Consejo de Estado sobre la legalidad de la resolución.
Una discusión que puede afectar mucho más que un mapa
Lo que ocurre en Nemocón refleja una discusión más amplia sobre cómo equilibrar la protección de los terrenos destinados a la producción de alimentos con las decisiones locales sobre crecimiento, vivienda y desarrollo económico.
Para propietarios, productores, inversionistas y autoridades municipales, las reglas sobre el uso del suelo no son un asunto meramente cartográfico: pueden determinar qué actividades son posibles, cuáles requieren condiciones adicionales y cuáles quedan restringidas.
Por eso, el proceso que ahora estudia el Consejo de Estado será seguido de cerca en la Sabana.
La decisión permitirá conocer hasta dónde llegan las facultades nacionales para proteger determinados suelos y dónde comienzan los límites derivados de la autonomía territorial.
La discusión apenas comienza. Y sus efectos podrían sentirse durante años en la forma en que Nemocón y otros municipios de la región planifican su territorio.
Compartir esta información puede ayudar a que más propietarios, habitantes y actores económicos conozcan qué está en discusión antes de tomar decisiones sobre sus terrenos o proyectos.
